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公民有序的政治參與的制度價值

發布日期:2004-09-15??10:00:33 來源:: 瀏覽次數: 字體:[ ]

公民有序的政治參與的制度價值

王楨楨

  中共中央總書記胡錦濤在十六屆二中全會講話和中共中央政治局第八次集體學習中,明確把政治文明建設作為社會主義現代化建設的重要目標和重要任務。強調“堅持政治文明的正確方向,最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一”。而在三個堅持中,人民當家作主又是社會主義民主政治的本質要求,是社會主義政治文明的根本要求。黨的十六大提出的“擴大公民有序的政治參與”,不僅為實現和發展社會主義民主提供了一條有效的途徑,也為完善人民代表大會制度指明了方向。

  公民參與政治作為一項制度安排,它的制度價值主要表現在它能維護和發展公民的自身利益。這項制度定義符合我國人民民主專政的國家性質,充分體現了“三個代表”的重要思想,是建設社會主義政治文明的必然選擇。

  一、公民有序的政治參與是社會主義政治文明的重要標志

  所謂政治文明,就是指人類政治生活的進步狀態。具體而言,是指一個國家的社會各階級、各階層、各政黨、各利益集團的相互關系和形式上的進步水平和發展成果。衡量一國政治文明的重要標志,就在于一國公民參與管理國家的范圍和程度,一國的政治制度體現的是少數人的民主還是多數人的民主。人民參與國家政治活動的程度范圍越廣、程度越高,就越能保障公民的政治權利,也就標志著這個國家的政治文明程度越高。若人民對國家的法律制度、官員的選舉、重大事項的決定等有發言權,那么這個國家制定的法律、選舉的官員以及做出的重大決定,就能較充分地體現人民的意志和愿望。

  我們也應該看到,一個國家對于政治制度的具體選擇也要考慮成本和收益,從根本上來說還是要看是否真正符合廣大人民的共同利益。不能簡單地認為全民的參與就是真正的民主,民主的實現不僅僅是數量上范圍上的量化,更重要是質量上程度上成效上的質化。民主政治和政治文明建設是一個循序漸進的過程,而讓公民有序地參與政治也是一個漸進式的路徑,不可能一蹴而就。從間接參與逐步到有選擇有針對性的直接參與,需要適時而變。不能簡單地定論直接參與的程度越高,民主化程度就越高,對政治文明建設就越有利。應該具體問題具體分析,區別直接參與和間接參與兩種方式所帶來的成本和效應。如果采用直接參與的方式,所付出的內部成本較高。這是因為公民參與政治決策有一個相互依賴的決策成本和決策外部成本。對公民個人而言,同意不同意一項決策,意味著自己要不要承擔決策的成本。對于某些事宜,或者采用公民直接參與的方式不具備實施的條件,或者采用公民直接參與的方式所付出的代價遠大于這項事情本身所蘊含的價值。但是這種方式由于最廣泛地吸納了公民的參與和建議,更能照顧到公眾利益,那么其產生的正外部效應就較大,而負外部效應較小。如果采用公民間接參與的方式,則所付出的內部成本較小。由少部分人來制定規則或者做出決定,雖然有利于降低決策成本、提高決策效率,但是這種決策方式不可避免地帶有天然的局限性,還容易被少數人所操縱,為少數人的利益服務。這樣所導致的負外部效應就較大。廣大人民群眾被迫接受少數人制定的制度和決定,承擔這些制度和決定帶來的外部效應;卻難以抗爭,爭取自己的權益。這無疑對大多數人來說是極為不公平的,也是有悖于人民民主專政的原則的。

  通過分析上述兩種參與方式,我們發現各有利弊。而選擇公民不同的參與方式,主要取決政府不同的價值導向。側重于降低決策成本、提高決策效率,選擇間接參與的方式比較經濟快捷;側重于反映全民意志,選擇直接參與的方式成效較大,更為公平。作為國家管理者的政府,無法避免要面臨這種制度實施方式的選擇。筆者認為,這兩種制度不能以優劣論,而是要看具體的形勢和事項,針對不同的領域、不同的目的,選擇不同的參與方式。歸根結底,都是通向參與政治的路徑選擇。不管走那一條路,要讓公民參與政治的方向是不會變的。這是人民的呼聲,是歷史的潮流。

  社會主義政治文明,從根本上否定了剝削與專制的制度,確定了人民當家作主的地位。其重要的標志就是廣大人民群眾成為國家政治生活的主體,能夠有序地參與國家管理;同時我國在憲法上確立了人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會,人民代表大會制度是我國的根本政治制度。這項制度是社會主義民主政治的根本標志,是社會穩定的基石,是人民權利的保障。雖然這項制度保證了人民參與政治的權利,但是現階段囿于政治、經濟、文化等條件的制約,公民參與政治的程度和范圍都極為有限。所以要發展社會主義政治文明,就必須通過具體的制度安排,通過制度化法律化的有效形式,有秩序地擴大公民參與管理國家的范圍。只有讓人民合法有序地切實參與國家的政治生活,“人民是國家的主人”才不是一句空話,社會主義政治文明的先進性才能得到充分體現。

  二、公民有序的政治參與是實現人民當家作主的重要方式

  我國憲法明確規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。這就意味著人民是國家的最高權力主體,一切其他的具體化的國家權力,都是由這一最高權力主體派生而來的。這種權力不是抽象的概念,而是具體的實施。民主不僅應當得以實現,而且應該以人民看得見的方式來實現。為了避免賦予人民的最高權力在現實生活中流于空洞,不僅需要豐富人民民主權利的具體內容,擴大人民參與政治的范圍;還需要用法律和制度規范人民參與政治的行為。這就需要具體有效的制度供給,為公民行使民主權利提供具體的制度安排。主要體現在公民參與選舉、參與立法、參與決定、參與監督四個方面。

  (一)選舉權是公民有序地進行政治參與的最重要、最直接、最廣泛的權利。由于讓全體公民都直接參與管理國家,直接表達自己的愿望和意見并不具備現實的可能性,那么只能通過代議的方式,委托人民代表去行使公民的權利。代議制實際上也就是間接民主的一種實踐方式。代議制最關鍵的問題在于這部分選出來的代表集中了人民手上分散的權力,擁有一定的決定權。他們當選后能否正確地行使權力,能否真實地代表人民的意愿,代議制運作是否有效,乃至于這種間接參與政治的方式是否可以真正實現人民當家作主,都主要取決于代表的素質和影響力。而現在存在的某些賄選行為、代表失職行為、代表濫用職權行為,都警示我們當前選舉制度的缺陷。首先是代表與人民之間存在信息不對稱。老百姓并不了解自己選出來的代表的素質和能力,代表們往往也缺乏體察民情的主動性和積極性。這就在代表與人民之間造成信息缺失的空白地帶,導致人民不能很好地行使和利用手中的選舉權,代表不能正視自己的地位和職責,個別代表甚至淪為少數利益團體的“代言人”。這就需要我們建立代表的資格審查和信息公開制度,健全廣大人民對代表的監督和評議制度。在代表和人民之間搭起溝通和聯系的橋梁,提高人民的民主參政意識,強化代表對人民負責的意識。還有一個較易被人們忽略的問題,就是代表的素質和能力。是否思想先進就能有效地表達人民的意愿呢?是否勞動模范就有能力擔綱起代表的職責呢?代表的選舉也應該引入競爭機制,明確代表的素質標準。代表應該是思想道德素質與科學文化素質并重的,只有這樣的代表,才不僅可以為人民利益說話,而且可以以有效合理的方式表達,達到預期目標,取得應有成效。應該認識到“代表”本身也是一門學問,只有重視代表的培訓和鍛煉,定期考核,通過競爭優勝劣汰,才能提高代表的素質。

  (二)公民參與立法,才能真正地把反映人民利益和要求的主張通過法定程序上升為國家意志,實現以法治權、以法治官、以法治國。從而從制度上、法律上保障和確認人民當家作主的權力,并規范制約國家權力及其運用。我國現以依法治國作為治理國家的基本方略,那么所依何“法”,對于社會主義建設的成敗起了決定性的作用。應該承認,我國現在在法規的制定上取得了較大進步,如利用新聞媒介宣傳、舉行聽證會等,這對于法律代表人民利益起到了積極作用。但是人們對于立法的參與仍然是極為有限的。有些部門在立法上僅從部門利益出發而摒棄了群眾所需,最終法規的實施效果卻還是落實在群眾身上。而我國現行法律對于這種“惡法”給群眾造成的損害缺乏應有的補償機制。為了盡量減少法律法規對人民產生的負外部效應,在立法的具體制度安排上,就應該在立法前聽取公民的建議,在立法過程中讓一部分公民旁聽和評議,給予公民在立法過程中發表意見,提出反對的機會, 促使立法機關不斷修正,使法律最大范圍體現人民意志。這樣做雖然可能提升立法成本,但相對于這樣制定出來的法律給人民帶來的正外部效應,還是收益大于支出的。

  (三)公民參與本地區重大問題的決策是公民參與政治的主要內容。黨的地方各級委員會擁有對本地區重大問題的決策權,而地方各級人民代表大會擁有對本地區重大事項的決定權。從根本上講,黨委的決策權和人大的決定權都是人民賦予的,必須符合人民的根本愿望和國家的根本利益。兩種權力應該是有機結合而非相互排斥的。但是我們也應看到有些地方官員為了追求政績最大化,搞“政績工程”,勞民傷財,提升了個人的政績卻損害了人民的利益。既然人民才是決策和決定實施的終極承受人,那么人民就有權力干預決策的制定和實施。政府的重大工程建設、公共投資項目,甚至公務員的提升工資等一系列關系花費納稅人巨額錢款的行為,都應讓公民參與判斷作出選擇。例如,地方政府每年的財政預算安排不僅由人民代表大會投票決定,而且也可以擴大討論范圍。有些支出項目,應直接廣泛聽取選民的意見,對于支出目的不明等項目,應當暫緩執行。實踐表明,公民參與自己利益直接相關的重大決策容易收到實效。如物價調整讓市民參與討論,舊城改造的補償直接征求被遷移社區的居民的意見,這樣做使市民通過合法的程序維護了自身的權益,是市民直接地有序地參與當地政治的成功嘗試。

  (四)監督制度是現代民主政治的支柱。公民參與監督應體現在兩個方面:一是對“一府兩院”工作的監督,二是對人大代表行為的監督。目前我國處于體制轉型期,監督虛置和監督乏力的問題非常突出。不僅需要從實體法上明確公民的監督權力,還需要從程序法上完善現行的監督體制。因此,有必要盡快出臺監督法,在法律上明確人大監督程序,使人大的監督工作趨于法律化、規范化。

  對于“一府兩院”的監督,則要明確規范詢問和質詢的程序,還應該把對具體案件的監督延伸到對當事人的監督。賦予人大對過失當事人的處置權,這樣人大監督才具有威懾力。同時還要對聽取和審議“一府兩院”工作報告,組織人大代表民主評議的程序作出具體規定;之后還應組織人大代表對報告進行投票測評,若測評不合格,則應追究報告單位及主要負責人的法定責任。此外對于政府承諾有否兌現、重大公共支出的細則、重大工程項目的成本和收益,兩院執法的措施和成效等等,都應納入人大的監督范圍。

  對于人大代表行為的監督,必須建立專門的懲戒機制和實施機構。具體規定代表的瀆職和不作為行為,針對這些行為的輕重給予不同形式的處罰。推進代表述職制度和代表公示制度,讓代表接受選民的評議和公眾的監督,從外力上促使代表增強自身素質,對人民負責。

  三、擴大公民有序的政治參與是完善人民代表大會制度的需要

  人民代表大會是由公民選出的人大代表組成的,那么這部分人大代表是否能充分地代表廣大人民的意志,是否具備履行代表職責的知識水平和參政議政能力,以及公民能否有序地參與政治,關鍵取決于人民代表大會制度是否完善。這不僅關系到人民代表大會制度的作用和職能的發揮,也關系到能否代表和維護人民群眾的根本利益。因此,完善人民代表大會制度是公民有序的政治參與的根本保障。

  首先,必須要“擴大”代表的界別。人大代表的產生,必須適應社會主義市場經濟發展的要求。在社會主義市場經濟條件下,我國出現了多種所有制形式以及多元化的經濟主體,不同利益群體和社會階層之間是存在區別和矛盾的。而這些非公有制經濟成分作為社會主義市場經濟的重要組成部分,社會變革中新出現的階層作為社會主義事業的建設者,就要求我們正視這些利益群體和社會階層的存在,肯定他們的地位,保障他們的權利。如果我們只規定各地代表的人數或者限制各行各業的代表比例,選出的代表就難以代表不同利益群體的需求,那么我們的人民代表大會制度就會落后于形勢,不利于人民群眾有序地參與政治活動,不利于最廣泛地團結一切可以團結的力量。因此適當擴大代表的界別,讓不同經濟主體和社會階層的代表都有機會參與政治和管理國家,給予不同界別的代表充分表達自己意愿和爭取群體權益的機會,這樣不但可以照顧到不同群體和階層的利益,形成政治均衡;而且可以使人民代表大會制度更充分體現不同群體、不同階層的根本利益。我們也應該意識到這種“擴大”不是“泛濫”,而是有所取舍。一方面要擴大代表的利益群體,另一方面則要限制代表的資格。應該規定侯選人的資格要求,如工作經驗、居住年限、個人信用、知識水平等等。只有具備了良好素質的人大代表,才能在人民代表大會上有效地利用法律的武器,捍衛人民的權益。

 完善人民代表大會制度還需要在“有序”上下功夫。文革十年動亂為我們提供了慘痛的歷史教訓,在那種混亂無序的“民主”狀態下,人民不僅不能有效地行使自己的民主權利,反而使人民自身的合法權利陷入任人踐踏的境地。由此公民參與政治必須要“有序”,而要做到“有序”,首要必須“依法”。用法律為人民和代表參與政治的范圍、層次、程度和具體程序等作出明確的規定。這就要求我們的立法機關重視程序法的價值。而我們現有的法律往往側重規定實體性的權利,卻缺乏具體的程序制度來保障這種實體法上規定的權利落到實處。造成的不良后果是公民雖然在法律上享有某些權利,卻沒有通向這些權利的階梯;這些權利成為可望而不可及的空中樓閣,喪失了原本的價值。只有不斷地構建完善通向這些權利的“階梯”,才能使公民的權利真正有效地得以實現,通向民主的目的地。

  綜上所述,擴大公民有序的政治參與是時代的選擇,是歷史的趨勢。但是具體的民主實現方式則不能籠統地以直接參與或者間接參與來論優劣。而是應該根據國情民情,根據不同的情況選擇不同的參與方式。就目前情況而言,讓公民從普遍間接參與政治逐步演進到有選擇的直接參與政治,無疑是我國政治文明建設的一個明智的路徑選擇。

 

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